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新环保法实施面临的挑战
  • 作者:青年    来源:中国新闻周刊    时间:2015-2-27    点击:667

中国需要像以前对待经济增长和独生子女问题那样,将环境保护提升到执政党和政府核心优先政策的高度。有效的环境治理不仅需要新《环保法》,更需要强有力的执行机制、问责制度和体制保障,才能确保新法的实施。

2015年1月1日,中国开始施行新的《环境保护法》。这是中国首次尝试推动经济社会发展与环境保护相协调。

新《环保法》被公认为中国环境保护历史上最好也是最严厉的环保法。新环保法对篡改、伪造监测数据,逃避监管、偷排污染物等环境违法行为增加了更加严厉的处罚措施;对拒不改正的违法排污企业实行“按日计罚”;设定了针对治理污染、提高公众参与水平和保护举报人的具体条款;同时赋予地方政府和执法机构更多的责任和职责。

尽管新法亮点诸多,但仍然不完美,由于以下原因,其实施将面临诸多挑战。

首先,新《环保法》的法律效力有限。该法的地位已经有了显著提升,但不足之处在于未明确理顺该法与其他同样旨在保护自然资源的法律如《农业法》《森林法》《草地法》《水法》等之间的关系,从而导致负责管理这些资源的部门有可能挑战新《环保法》的部分条款。

为了避免这种状况,许多国家将环境保护法提升为基本法。例如,1969年美国制订的《国家环境政策法》规定了所有联邦行政机关所应遵守的环境保护法律义务和责任,以统一的国家环境政策和目标改变了行政机关各行其是的局面;1993年,日本废止《环境污染控制基本法》和《自然环境保护法》,制定并颁布了具有综合法性质的《环境基本法》。

第二,新《环保法》的执行仍然受制于中国环境治理结构的“碎片化”和部门职能重叠的状况。目前,环境保护部负责对环境保护工作实施统一监督管理,水利部、国土资源部、农业部、国家海洋局和国家林业局等部门分别负责各自领域的环境保护工作。碳税和碳交易则由国家发展和改革委员会负责,并且这部分内容也未在新法中提及。新《环保法》并未对环境保护的监管体制做出调整,没有明确环保部门实施统一监管的具体方式和措施。

国际上很多国家实行的是独立而统一的环境监管模式。在美国,环境质量委员会(CEQ)负责协调联邦各行政机关之间和调解联邦、州、地方在执行环境保护政策方面的分歧,并直接向总统汇报;环保署(EPA)具有独立执法权,代表联邦政府负责全面的环境监管。意大利环境、领土与海洋部全面负责本国的国土、海洋、河流、湿地和森林的保护;而德国的联邦环境、自然保护、建筑与核安全部以及巴西的环境部,实行的也是这种监管模式。

第三,尽管中国的环境状况非常严峻,新《环保法》仍未明确公民的环境权。到目前为止,包括美国、俄罗斯、韩国、菲律宾等发达国家或发展中国家在内的149个国家在宪法中明确了公民享有良好环境的权利。新《环保法》规定了公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利,但是,只有符合一定条件的社会组织才可以向法院提起环境诉讼,这些组织的数量有限。扩大环境公益诉讼的主体将有助于公众全面参与和监督环境保护工作。

第四,新《环保法》的实施和执行还有可能因为环保部门缺乏能力和国家、地方的利益冲突而受阻。目前,中国的环境监管和执法主要依靠地方各级环保局完成,而地方环保局同时在人事和经费两方面受到地方政府的控制,环境保护部对地方环保局更多的只是业务指导。这就意味着,地方环保部门并没有独立执法权,对违反《环保法》企业进行停业、关闭等严厉处罚必须要报请地方政府同意才能实施。而当经济利益与环境保护发生冲突时,由于地方企业作为地方财政收入的来源,当地政府出于利益可能会考虑对污染企业进行保护。

2014年10月,中共十八届四中全会决定建立领导干部干预司法活动的记录、通报和责任追究制度,将依法治国纳入对干部的考评,以约束干部干预包括环境案件在内的司法案件的审理。当年11月,国务院办公厅下发了《关于加强环境监管执法的通知》,首次以国家文件的形式明确支持环境保护部门依法独立进行环境监管和行政执法。

从根本上说,正如美国加州大学洛杉矶分校的中国环境法专家王立德所言:中国需要像以前对待经济增长和独生子女问题那样,将环境保护提升到执政党和政府核心优先政策的高度。

新《环保法》改变了以往主要依靠政府单打独斗的传统环境管理方式,体现了多元共治、社会参与的现代环境治理理念。的确,有效的环境治理不仅需要新《环保法》,更需要强有力的执行机制、问责制度和体制保障,才能确保新法的实施。

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